海市蜃樓未完──失落的台灣蚊子館

充斥全國的「閒置公共建設」（俗稱「蚊子館」），部分案例屬於年久失修的陳年建築、維護不良的歷史建物、荒廢的古蹟，或時空變遷、社會結構改變所產生的閒置小學、裁撤的軍事設施、營運失敗的市場…，而其它嶄新建築卻閒置不用的主因是政治人物亂開選舉支票、政策規劃過度樂觀、忽略城鄉結構改變以及黑金政治後遺症…等，許多案例皆因媒體報導或系列專書批露而陸續被政府列管，有些案例甚至應該列管卻不予列管，足見有關單位在名單掌握上與內部行政舉報系統似有不足之處。

「蚊子館」也不一定是完全閒置，有更多案例偏向低度使用、入不敷出或成效低落。近年來主管全國各地公共工程的行政院公共工程委員會，已開始逐步對地方政府進行全面清查與活化，並在官網制定民眾舉報系統，舉辦活化績優表揚與補助款扣除機制等措施，因事關人事考績與年度預算編列，導致地方政府尋求較為積極的活化作為，部分案例已獲初步成效，然而某些活化措施似乎值得商榷：

一、封閉式活化

以行政程序將政府轄下的閒置空間直接移撥給其它公立機構使用，此舉不必經過冗長的公開招標程序，也不需增添主管機關太多開銷，名義上雖增加辦公空間，但承辦業務者有限，在管理人才及營運經費皆捉襟見肘的情況下，大多僅作為倉儲或庫房之用，往往大門深鎖不對外開放，平時也缺乏常態性管理，有違公共設施應增進全民最大福祉的初衷。在比例原則下，政策上應採取高額比例作為「開放式活化」使用，應避免地方政府為了解除中央列管而便宜行事，將原本應開放大眾使用的空間以活化為名行自我解套之實，應審慎評估每件案例的差異性，根據地方實際需求妥善規劃為宜。

二、表面式活化

事業目的主管機關最簡單快速的解決方案，大多是改換名稱、變更招牌、轉換用途，但往往根源問題非但無法解決，反而導致雖投入後續活化經費卻再度閒置的案例時有所聞。例如有些閒置空間設為「臨時避難所」，雖立意良善，但當地大多已有里民活動中心或學校足以應付避難需求，因使用率偏低，又缺乏避難相關設施，往往只懸掛招牌，久而久之便成為當地居民的儲藏室；又例如某些閒置空間再利用的館舍，在熱鬧開幕剪綵或零星活動後，因營運經費見拙而乏人聞問。務實來看，政府與其追求短暫而表面的暫時性活化，應以「實質性活化」為終極目標，需考量每處閒置案例的客觀條件不同，應深入查訪當地窒礙難行之處並審慎評估活化對策，活化初期無須以投資報酬回收率主要考量，可視活化成效逐年調整，況且減低當地社區居民負擔也是另一種投資概念，可視該地需求，釋出一定比例優先給相對弱勢的法人組織或社會團體，給予租金優惠甚至無償租用，端視承租者回饋社會的動能而定，也可誘導企業或院校的社會良善責任，無論是認養空間或提供產學合作支援，目標應導向具有實質意義的活化效應為佳。

雲林縣斗南市農糧署公糧庫房第A01號國有斗南一號暨臺灣省糧食局局有倉庫斗南四號。(陳怡瑄攝)

三、消極式活化

因複雜原因長期閒置並任憑風吹雨打的老舊建物，經政府委託專家鑑定為危樓或無剩餘利用價值後，大多發包直接拆除以絕後患，或改作綠地公園，或拆除另行發包，進行更具規模的工程建設。面對「消極式活化」，相關單位應有效提高「積極性活化」比例，目前主要問題除了經費短絀之外，管理機關缺乏相關活化經驗，導致活化成效不彰則是另一個值得關切的課題。主管機關應對管理機關的業務相關人員進行成功案例的操作傳授，並通過國內外學者專家演講座談或工作坊，巡迴地方政府宣導相關活化知識與技巧，或引進曾具有相關活化實務經驗的組織或人士，共同進行各種有效的活化舉措。若遇到窒礙難行的法規，應與中央或各地民意代表檢討舊法並研擬新制，與時俱進方為上策。

其中因客觀環境變化所導致的三類閒置範疇，因近年來財團鯨吞蠶食，或政府釋出土地及容積獎勵措施失衡，導致「空間轉型」與「土地正義」在開發主義思維下，面臨價值觀上的挑戰，值得全民及有關單位關切：

（一）文化資產

許多具有歷史價值的建築一旦被指定為歷史建物或古蹟之後，在「文化資產保護法」規範下便很難變更用途，因牽涉所有權人或開發商利益，在錯綜複雜的法規重重限制中，整修之路往往遙遙無期，甚至在暗夜成為「自燃物」被大火吞食也時有所聞，或者在迅雷不及掩耳之下被政府迅速拆解，徒剩斷垣殘壁也屢見不鮮。有些深具地方歷史脈絡的建物則因整修經費不足，只能任由主管機關「擺爛」，有些較幸運的歷史建物經整建後卻缺乏後續營運經費與管理人才，加上使用整建後的空間有嚴格法規限制，民間承租者不見得樂於投標承接燙手山芋，導致某些案例重蹈覆轍成為「閒置空間活化再閒置」，實為可惜。

（二）軍事閒置設施

因現代化戰爭型態改變及冷戰後戰力部署調整等因素所及，國防部裁減兵力、精實軍備乃是大勢所趨，然全國目前尚有二百多處軍事設施閒置，扣除作為緊急用途或臨時避難等處所，仍遺留了上百座可待積極活化的營區或軍事用地，主管機關除了歸還土地給當地政府或原地主之外，這些龐大的土地如何活化使用，必須宏觀調控全局以免造成失衡現象。目前社會聲浪傾向運用陸續繳回國有財產局的龐大土地，轉建只租不賣的「社會住宅」之用，企圖以量制價，平衡社會普遍的高房價現象，然此政策尚具爭議，具體成效不明，是否能兌現施政者口號仍待後續觀察。此外，國防部所屬的眷村改建背後牽涉龐大利益，無論是徵收手段、開發機制、眷村保留皆有爭議，如何妥善處理、通盤規劃則是另一個待解的難題。

（三）文化與教育機構

在少子化及城鄉差距擴大雙重影響之下，導致近年來越來越多偏鄉小學合併或廢校，數量已達上百處，相當可觀。少子化雖非錯誤政策所致，但主館機關在未仔細規劃廢校後的活化措施就貿然處置，或是接手單位缺乏經費也不知如何活化，這些數量龐大的閒置小學，嚴然已成為各地方政府的燙手山芋。廢棄一座小學也許對主管機關而言可能節省了開銷，但小學往往是該社區或村落的情感維繫中心，一但廢校，轉走的可能就不只是一位小朋友而已，而是一整戶人家。轉型成混齡學習的實驗學校在國外並不少見，與其採取單一式的傳統教育政策，不如靈活地開放某些面臨裁併的小學試辦新型態校園。

此外，文化設施已從傳統的單一地方文化館或文物館，升級到各種不同類型的文化主題園區，在中央帶頭、地方政府一窩蜂跟進，以文創之名行圈地之實而大興土木者不在少數，然而在光鮮亮麗的建築外觀下，實質營運內容卻往往如同百貨公司般，充斥著商店、餐廳、咖啡廳…，在資本市場運轉邏輯下，文化被包裝成點綴品，若產官學界都將無形的文化價值建構在「產值至上」的論調中，在創造產能的同時，優先排擠了不具市場價值，例如實驗性、前衛性與學術性的發表管道，若文化或藝術被創意產業架空只剩粉飾太平、政策化妝、自我感覺良好，而不去直視生命價值、揭露虛偽現實、反思存在意義的話，也許我們失去的夢想將比獲得的物質享受還要更多。

事實上，台灣並不缺乏更多的公共空間，到處都是╳╳會館、╳╳文化館、╳╳中心、╳╳園區…，反而是過多的常民空間稀釋了專業性空間產生的可能，形成了財政上巨大負擔還是其次，專業人才無法盡展所長才是問題核心，例如「資本門」（有形資產）通常就佔去百分之七、八十的預算，只餘少數的「經常門」（軟體開銷）運用，不足處須向有關單位申請補助，在只補助部份經費的潛規則之下，往往導致常態性業務縮編或觸礁，許多低度使用的館舍就是這樣形成的，是否應建立退場機制，逐步提昇有口皆碑的績優館舍（有專業形象、具研究開發能力、不以參訪人數為唯一考量依據）營運資源，也許是條亡羊補牢的途徑。

在如今以產值掛帥的功利社會中，許多非營利組織、弱勢族群、社福機構與慈善團體、實驗性藝文展演團體與工作室…，更需要政府的支持與協助，若能釋放部份公有閒置空間或經營不善的館舍，例如台北市文化局所推動的「藝饗計劃」即陸續釋放市轄閒置空間，交由民間專業藝文團體使用，使上游創作端的研發較無後顧之憂，對於目前政府正在大力推廣展演平台（例如全國各地的文化創意園區），而缺乏支持後端的生產者而言，能夠釋放效能低落的空間（如停車場、市場…）改裝為租金低廉的工作室，未嘗不是一個雙贏的局面。