台灣糧食安全

國際糧食危機影響台灣

當時之所以召開糧食安全會議，是因前一年夏天全球榖物產區遭遇各種天災，致使全球儲糧只剩下69天的量，低於安全標準70天，幾乎引爆全球糧食恐慌。對當時糧食自給率只有32%的台灣來說，這表示隨時可能會斷糧。

這也並不是第一次台灣或全球距離糧荒如此接近。在2008年春天，台灣才靠著三個月的法定存糧勉強度過斷糧危機。當時因為氣候異常，導致小麥主要出口國澳洲、烏克蘭和歐盟連續數年乾旱，全球產量銳減。2007年底，全球糧食儲存量只剩57天，全球性的糧食危機一觸即發。為了避免斷糧，俄國、印度等18個國家限制糧食出口，埃及等13國因缺糧而引發暴動示威，美國通路也相繼限制客戶購買食糧。

對於幾乎百分之百依賴進口小麥、玉米和雜糧的台灣，當時的糧價漲幅更是前所未見，嚴重打擊食品加工和畜產飼料業。但危機似乎成為轉機，為了對抗不合理的小麥價格，喜願麵包負責人施明煌便決心「自己種小麥」，找尋農友契作小麥，甚至進一步種大豆，對他來說：「農業的多元種植，是解決問題的辦法。」

但即便有了政府的宣示和民間的警覺行動，台灣糧食問題就能安全無虞了嗎？

台灣生產量降低

台灣的糧食安全問題，首先可從糧食生產量來檢視――行政院農糧署發布的最新糧食供需年報指出：2012年以熱量計算之糧食自給率為32.7%，較2011年減少了1.2%。

再以趨勢來看，自2002到2012年，這10年間糧食總產出減少比率高達16%，其中減產幅度較大的部分是受制於漁場受限與資源枯竭之水產類，種植面積逐漸縮減的花生、芝麻等子仁及油籽類，以及受進口替代之糖及蜂蜜。

這些數據都說明了一件事：台灣糧食生產正在以極快的速度下降。

糧食自給率下降，也就意味著進口增加。

以2012年11類糧食進口比率為例，穀類、薯類、糖及蜂蜜、子仁及油籽、水產、乳品和油脂類進口率都超過40%，前四類更超過85%。

政府為了提高糧食自給率而推行諸多政策，但是從2011年的宣示以來，自給率不升反降，從33.9%下降為2012年的32.7%。農糧署署長李蒼郎解釋，這是因為小麥、玉米、馬鈴薯、糖及水產類需求增加，連帶影響進口量上升，「而許多復耕的休耕地，種植的是地方特產而非糧食作物，因而無法反映在自給率上。」

依賴進口

早期台灣農業扮演經濟重要推手，且糧食多半自給自足，現在，農業部門在整體經濟的重要性已大為降低，糧食亦多依賴進口。這主要歸因於從農業到工商業的社會型態與經濟結構轉型，以及自由貿易的衝擊。

財團法人台北糧食協進會執行長劉志偉指出，台灣糧食自給率受美國糧食援助和貿易全球化影響很大。玉米、小麥等作物自1948年以援助姿態進入台灣，當時美國糧食生產過剩，向全球推廣小麥，甚至補助台灣的學童營養午餐。這一定程度地改變了台灣人的飲食習慣，使小麥在台灣餐桌上出現的比率大為增加。

70年代起，由於台灣工業產品向全球輸出導致貿易出超，政府不得不大量對外採購玉米、小麥、大豆等農產品以平衡對外貿易順差，於是台灣在稻米以外的榖物生產幾乎全面敗退。1995年台灣菸酒公賣局取消保價收購小麥之後，麥農紛紛轉作，麥田在台灣幾乎消失。

然而，飲食習慣已然改變的台灣，目前對小麥的需求已經不下於稻米。2012年，小麥進口量達136.2萬公噸，相當於稻米的生產量，而台灣每人每年小麥消費量高達35.7公斤，約占每人每年穀類消費量的42%。

近幾年，雖然農政單位積極補助小麥與雜糧生產，也有像施明煌這樣的人致力推廣契作小麥和大豆，但在糧食統計年報中，其生產量仍然微不足道。「除了國際貿易因素，小麥雜糧種植成本過高，也是效果不彰的原因。」李蒼郎解釋。

隨著小麥需求量與進口量日益增加，台灣人的傳統主食――稻米――則生產量日趨下滑。台灣稻米在1976年達到生產高峰，生產過剩問題開始浮現，政府於1984年起推動轉作及休耕措施以減少稻米供應。推行至今，台灣每人每年稻米消費量已從高峰時期的99.7公斤，大幅降低為2012年的45.6公斤，減幅超過一半。

生產減少、進口增加，當然導致糧食自給率下滑。這個趨勢讓人擔憂，政府正是為了扭轉這個趨勢，才有「2020年糧食自給率達40%」的政策目標。

糧食安全準備

但即便糧食自給率如願升高到40％，也未必保證台灣沒有糧食安全問題。

「不會有人認為糧食安全沒問題，在緊急的時候，每個國家都需要面對這個問題。」台大農經系系主任吳榮杰這麼說。但他也提醒，糧食安全問題比表面看來的要複雜得多。緊急情況發生時，唯一確保國內糧食供應不中斷的方法或許是自己生產，但自己生產就沒有問題嗎？他問。「在全球氣候變遷下，發生在別人家的問題，也會發生在自己家。而且，緊急情況又會持續多久？」他反問。所以，究竟如何定義「安全」，他認為不同情況有不同答案。

2007年以降的國際糧食價格飆漲，在他看來並非「糧食危機」，只是一個跡象。吳榮杰再次反問：「當時台灣真正發生了糧食危機嗎？沒有，只是因為擔心出現更嚴重的情況，所以會去討論糧食自給率，但自給率升高到40%就代表糧食安全嗎？如果依照自給率愈高愈安全的邏輯，是不是全部都自己生產就好了？」

他指出，不論糧食100%由自己生產或是100%進口，只要供應順暢，從糧食安全的角度來說都沒有根本的差異，差別僅是自己生產由自己控制，而進口糧食比較便宜卻受控於人。但既不會有人主張糧食全都該自己生產，也沒有人主張全都該進口。而一旦發生緊急情況，即使所有糧食都由國內生產，如果能源和種子還是依賴進口，國家安全的危機一樣沒有解除。他認為，糧食安全問題是為了告訴大家「有自己的農業」很重要，但不應過分誇大提高糧食自給率對國家安全的作用。「提高糧食自給率，是為了保障自己的農業。」他說。

那麼，在農業目前受到一定程度保障、但也相當仰賴農作進口的台灣，如果遇到緊急情況，是否能夠因應，又有多少儲糧呢？

農糧署署長李蒼郎表示，聯合國糧農組織（FAO）建議的糧食安全衡量標準，為糧食庫存量占消費量之比例不得低於17%至18%，即相當於該糧食約2個月之消費量。由於稻米仍為國人主食，農委會在2006年參考FAO標準並考量台灣農業生產情況及公糧收購與保存成本，訂定了稻米安全存量，即不低於三個月之稻米消費量。在此規範下，台灣儲糧有30萬噸，約為國內消費量的30%。「我們是島國， 與他國隔離，因此常態設定下須達30%。」

這些庫存糧食，多來自盛產而市價過低的稻米，在政府保價收購制度下，收購為公糧，作為彈性應用，「例如前年一期作因病蟲害，二期作遇到災害，稻米生產不足時，政府再釋出調節。」李蒼郎說。

除了被動地儲備糧食以供不時之需，活化休耕制度則是政府積極提高糧食自給率的做法。

因為水利資源不足，並為了平衡生產，過去政府鼓勵民間稻米轉作休耕，因而，台灣農田休耕面積約在20萬公頃左右。2011年全國糧食安全會議將活化休耕地列為結論後，政府便鼓勵農民活化休耕，「許多農民都兼差，既然休耕有補助，他們甚至廢田不作，廢耕面積達4 萬8000公頃。因此，我們只給一期休耕補貼， 半強迫他們改種其他作物，種植進口替代作物的補助更多。」李蒼郎說，這是為了讓土地回復生產力，當糧食危機出現或有需要時能隨時復耕，「台灣的優勢就是一年能耕作兩期。」

在減少休耕誘因之下，2013年休耕面積減少了8萬8000公頃，降至11萬2000公頃，連續休耕地則有3萬1000公頃回復種植。「雖然很多拿來種花卉等非糧食作物，但讓田區活了。」李蒼郎表示，自力更生仍是很重要。

對於自力更生這一點，政府與學界、民間倒似是有志一同。

重新找到農業的定位與價值

吳榮杰認為，為了因應可能的糧食短缺，台灣不能放棄農業，而有自己的農業，並不表示要對抗自由化貿易趨勢，而是將本土農產品做得更精緻、更具市場區隔性，即使面對較便宜的進口農產品也能維持優勢，「讓消費者相信， 台灣農產品比進口貨更美味、更安全。」他認為，比起拼命種糧食作物，台灣農業需以多元發展或生態取向找到自己的定位和價值。

吳榮杰認為，為了保護農業更應該打開市場，取消保價收購制度，別企圖以保護來控制市場，反而應該給予農業補貼，因為農業有其公共價值，「不是因為農民很可憐、值得同情，而是正視農業的非經濟價值，包括維護生態、食品安全、鄉村就業、社會穩定等。」

曾兩度帶領苗栗灣寶居民成功保衛家園農地的「土地女俠」洪箱也說，希望政府「要多鼓勵、輔導農民種植國人需求的作物，也為在地農作多多宣傳才對。」她說，「現在我們有10 個人一起種有機蕃薯，收入大家均分，另外也種花生和西瓜。」灣寶社區也歡迎民眾前往， 洪箱說，希望讓大家「放下都市生活，來體驗雙腳踩在土地上的感覺，體驗鋤草種田的辛勞。」對於愈來愈多的進口糧食，洪箱也有擔憂：「我們早上收割的菜，泡個水後到市場去賣，到下午就會開始失去生氣，這都是當天現採的了，你說國外進口的食物怎麼可能沒有問題？」這一番話，恰巧點出了農業在鄉村就業、生態教育與食品安全等方面的價值。

農業攸關社會安定與國家安全。而至少在目前，稻米仍是台灣主要農作物，它的未來如何發展因此與島內的糧食安全息息相關。

「目前台灣稻米產量約130萬噸，與小麥進口量相同，在糧食供需平衡原則下，若吃米人口多便能多鼓勵種植稻米，也能抑制小麥和稻米進口量。」李蒼郎說，在自由貿易趨勢下， 鼓勵吃米、研發米食，是農政單位的目標。

他以糧食自給率40%的日本為例指出，他們以吃日本米來阻止米糧進口，「開放，不等於進口。」他認為，國際貿易不管怎麼談判，都有自己的原則，特別是農業，要保有自己生產的空間，不能無底線的全面開放， 而政府推出台灣米標章，也是為了鼓勵社會食用台灣米。

也許，面對糧食安全議題的高度複雜性， 「吃米救台灣」這句口號顯得過於簡化了，但若台灣米的需求量上升，不僅能讓稻農恢復耕作，減少土地浪費，提升糧食自給率，也有助於保育農村環境和國土安全。在充滿不確定的未來之前，捧一碗白米飯在手中，咀嚼來自台灣土地的甜美芬芳，或許是對複雜的糧食問題一個最簡單的回答。